Medir antes de fijar

En un artículo reciente publicado en estas páginas con el título «La autarquía inflacionaria», intenté demostrar, con datos y regresiones, que el noventa y dos por ciento del ritmo mensual de la inflación alimentaria haitiana no se explica por los tres canales externos que la literatura económica suele considerar determinantes: el precio del petróleo, los precios mundiales de los alimentos y el tipo de cambio. El artículo proponía, en su sección dedicada a las palancas de acción, dos ejemplos extranjeros que debían ilustrar posibles vías de salida: el desmantelamiento del cártel del pan en Sudáfrica por la Competition Commission entre 2007 y 2010, y el Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE) de la República Dominicana, creado por la Ley 526 de 1969, que compra directamente a los productores y revende a los consumidores sin pasar por los intermediarios.

Una conversación con el economista Carl-Henri Prophète hizo surgir una pregunta que el artículo no pretendía abordar, pero que merece plantearse por derecho propio. La observación de Prophète era sencilla y tajante: ni en el caso sudafricano ni en el dominicano el efecto de esos dispositivos sobre los precios minoristas que pagan los consumidores ha sido objeto de una evaluación de impacto rigurosa. La Competition Commission impuso multas de varios cientos de millones de rands a los miembros del cártel del pan, pero ningún estudio publicado ha medido si el precio del pan bajó efectivamente para el consumidor sudafricano tras el desmantelamiento. El INESPRE existe y opera desde hace cincuenta y siete años, pero ninguna evaluación de impacto ha aislado su efecto propio sobre los precios minoristas de los alimentos en la República Dominicana. Se castiga, se estabiliza, se fija. Pero no se mide.

La observación me llevó a una búsqueda sistemática en la literatura académica e institucional. Lo que encontré va mucho más allá del caso haitiano. Existe, en las políticas de precios de los alimentos de los países en desarrollo, un punto ciego estructural que la profesión económica documenta desde hace cuarenta años sin corregirlo nunca: el mundo entero interviene en los precios, y el mundo entero lo hace sin verificar si las intervenciones producen el efecto buscado. Ese punto ciego, sus causas, sus consecuencias y una posible alternativa son lo que explora el presente artículo.

1. El mundo interviene sin medir

El diagnóstico no es nuevo. C. Peter Timmer, en un artículo fundacional publicado por el Banco Mundial en 1989 con el título Food Price Policy: The Rationale for Government Intervention, ya describía la situación como una mezcla de intervenciones ad hoc destinadas a satisfacer a la vez las necesidades de incentivos de los agricultores, las necesidades de precios bajos de los consumidores, las restricciones presupuestarias impuestas por los ministros de Finanzas y el poderoso deseo político de estabilidad de precios como indicador visible de la seguridad alimentaria. Cuarenta años después, el diagnóstico sigue vigente.

Un documento de trabajo del Banco Mundial publicado en 2020 (Policy Research Working Paper 9212), titulado con una franqueza inusual Price Controls: Good Intentions, Bad Outcomes, establece que los controles de precios están mucho más extendidos en los países en desarrollo que en las economías avanzadas, y que la evidencia disponible sugiere que esos controles a menudo socavan el crecimiento, imponen cargas presupuestarias y debilitan la eficacia de la política monetaria. El estudio abarca más de cien países emergentes y en desarrollo, y documenta la casi universalidad de los controles de precios sobre los productos energéticos y alimentarios en esas economías. Lo que llama la atención en ese trabajo no es la conclusión, que era de esperar. Lo que llama la atención es la ausencia sistemática de medición de impacto en los estudios nacionales que recoge. Los países imponen, pero no verifican.

Christophe Gouel, en un documento de trabajo del National Bureau of Economic Research publicado en 2013 (NBER Working Paper 18934) y dedicado a la volatilidad de los precios de los alimentos y a las políticas de estabilización en los países en desarrollo, explica por qué persiste esa ausencia de medición. Su argumento cabe en una frase que resume cuarenta años de política alimentaria en los países pobres: los gobiernos tienen que ser vistos actuando, y la inacción no es una opción. Apremiados por la urgencia y sin una preparación adecuada, recurren a políticas costosas como los subsidios alimentarios universales o las restricciones comerciales, y nadie vuelve después a verificar. El ciclo político pasa a otra cosa, el dispositivo sigue en pie por inercia y la cuestión de la eficacia no vuelve a plantearse nunca.

Una encuesta del Fondo Monetario Internacional (FMI) publicada en 2022, que abarca 174 países, confirma esta lectura al mostrar una correlación clara entre el tipo de medida adoptada y el nivel de desarrollo del país: las transferencias monetarias focalizadas, que pueden evaluarse y ajustarse, son las que suelen utilizar las economías avanzadas, mientras que los países de bajo ingreso recurren más a los subsidios universales y a los controles de precios, instrumentos por naturaleza más difíciles de evaluar y más propensos a producir distorsiones duraderas.

2. La excepción que confirma la regla

En medio de ese vacío evaluativo, un estudio destaca por su rigor y por su proximidad geográfica con Haití. En ese estudio se apoyaba, por cierto, mi referencia a la República Dominicana en «La autarquía inflacionaria». La evaluación aleatorizada realizada por Mattias Busso y Sebastian Galiani, publicada en el American Economic Journal: Applied Economics en 2015, se centraba en el Programa Solidaridad, el programa dominicano de transferencias monetarias condicionadas. El gobierno dominicano, preocupado porque el número limitado de minoristas que participaban en el programa les permitía subir los precios y captar una parte de los recursos destinados a los hogares más pobres, colaboró con los investigadores para evaluar el efecto de una ampliación de la red de comercios autorizados. El experimento, llevado a cabo en 72 distritos y con 400 comercios, arrojó un resultado claro: la incorporación de comercios competidores a la red redujo los precios de los productos básicos en torno a un 2.6 por ciento, sin efecto significativo sobre la calidad de los productos.

Ese resultado es modesto en magnitud, pero considerable en sus implicaciones. Establece, mediante un método causal riguroso (la aleatorización), que la competencia hace bajar efectivamente los precios minoristas de los alimentos en un país en desarrollo del Caribe. Y establece, simétricamente, que restringir el número de minoristas les permite captar una parte de las transferencias destinadas a los más pobres. El mecanismo es exactamente el que «La autarquía inflacionaria» documenta a otra escala para Haití: cuando un pequeño número de actores controla la cadena de distribución de los alimentos sin presión competitiva, las bajadas de costos aguas arriba no se transmiten aguas abajo.

La pregunta que este estudio obliga a plantear es la siguiente: ¿por qué es uno de los pocos de su clase en la región? El INESPRE opera desde 1969, es decir, desde hace más de medio siglo. La Competition Commission sudafricana impuso multas históricas al cártel del pan hace quince años. Y en ambos casos, la verificación elemental, la que consistiría en medir si el consumidor paga efectivamente menos tras la intervención, no se ha hecho. O, al menos, no se ha publicado de manera que la comunidad académica pueda examinarla y reproducirla.

3. Observar en lugar de fijar: el paradigma emergente

Existe una alternativa al control directo de los precios, y empieza a estructurarse allí donde las capacidades institucionales lo permiten. En julio de 2024, la Unión Europea puso en marcha un Observatorio de la Cadena Agroalimentaria cuya misión no es fijar los precios, sino desarrollar metodologías para evaluar y vigilar la estructura de costos y la distribución de los márgenes y del valor agregado a lo largo de la cadena alimentaria. El punto de partida de esta iniciativa es una constatación que cualquier economista reconocerá: la información sobre los precios existe en los extremos de la cadena (productor y consumidor), pero está ausente en las etapas intermedias, allí donde se forman los márgenes. El reglamento europeo sobre la transparencia de los mercados, adoptado ya en 2019, señalaba explícitamente que esa información intermedia que faltaba beneficiaría en particular a los pequeños operadores que no tienen acceso a esos datos a través de fuentes privadas.

El paradigma que se perfila aquí es fundamentalmente distinto del control de precios. No busca fijar el precio final. Busca hacer visible la formación del precio, eslabón por eslabón, de la importación a la venta minorista. Su apuesta es que la transparencia, por sí sola, crea una presión competitiva y regulatoria que vuelve inútil, o al menos secundario, el control directo. Un importador cuyo margen publicado es cuatro veces superior al de su competidor regional se enfrenta a una presión, la de la mirada pública y del arbitraje institucional, que el silencio hace imposible.

Este paradigma tiene un sólido anclaje teórico. Los trabajos de Stiglitz sobre la asimetría de información establecen que los mercados opacos producen estructuralmente resultados subóptimos, porque los actores mejor informados explotan su ventaja informativa en detrimento de los menos informados. Douglass North, en su trabajo sobre las instituciones como reductoras de los costos de transacción, muestra que un dispositivo institucional que reduce la opacidad del mercado reduce a la vez los costos de transacción para todos los participantes y acerca el mercado a su funcionamiento teórico. Un observatorio de márgenes es, en el sentido de North, una institución de reducción de los costos de transacción informativos. No sustituye al mercado. Lo hace legible.

4. Haití no necesita un INESPRE. Haití necesita un observatorio

«La autarquía inflacionaria» estableció que el 92 por ciento del ritmo mensual de la inflación alimentaria haitiana no se explica por los factores externos habituales. Si esos factores no dan cuenta del ritmo observado, este debe de absorberse, en gran parte, en algún punto de la cadena de intermediación interna. Pero el artículo no podía ir más lejos, porque los datos necesarios para identificar dónde se forman exactamente esos márgenes y quién los capta sencillamente no existen en el dominio público haitiano. El observatorio que aquí se propone es el instrumento que produciría esos datos.

Su misión sería precisa y acotada: documentar públicamente, producto por producto y mes a mes, la diferencia entre el precio CIF de importación y el precio minorista al consumidor, desglosando las partidas intermedias. Aranceles. Gastos portuarios. Márgenes mayoristas. Costos logísticos internos. Márgenes minoristas. Cada partida identificada, cuantificada, publicada. Ni fijación de precios, ni subsidios, ni decretos. Medición, publicación, transparencia.

Tres argumentos abogan por este enfoque antes que por la creación de una oficina de estabilización al estilo dominicano. El primero es empírico: el control directo de los precios nunca se ha evaluado de manera rigurosa en un contexto comparable, como ha mostrado la revisión de la literatura que precede. El segundo es institucional: el Banco de la República de Haití (BRH) dispone ya de una capacidad técnica considerable y de un acceso parcial a los datos necesarios, gracias a su potestad de supervisión bancaria, que le da una mirada sobre los flujos financieros de los importadores que pasan por los bancos haitianos, y a su cercanía con los datos aduaneros. Ese acceso no es exhaustivo (una parte del financiamiento de la importación de alimentos pasa por cartas de crédito emitidas por corresponsales extranjeros o por financiamientos directos al margen del sistema bancario local), y el observatorio tendrá que tender puentes con las aduanas y con las contrapartes bancarias regionales para cubrir ese punto ciego. Pero la base existente cubre una parte suficiente de la cadena para permitir una cartografía inicial de los márgenes, que luego habrá que completar. Carl-Henri Prophète, que dirigió la unidad de análisis macroeconómico del BRH y luego su departamento de análisis económico, sabe mejor que nadie que esa capacidad existe y que nunca se ha movilizado con ese fin. El tercer argumento es mecánico: la publicación de los márgenes es en sí misma un instrumento de disciplina. No obliga a nadie a bajar sus precios. Simplemente hace imposible el mantenimiento silencioso de márgenes que solo la opacidad protege.

Este último punto merece desarrollarse. En un mercado donde la información circula, un importador que compra un saco de arroz a 800 gourdes FOB, paga 200 gourdes de aranceles y gastos y lo revende al por mayor a 1800 gourdes deja a la vista un margen de 800 gourdes que cualquier competidor potencial, cualquier editorialista, cualquier parlamentario puede nombrar y discutir. En un mercado donde la información no circula, ese margen es invisible, y lo seguirá siendo mientras nadie produzca el dato. El observatorio no fija nada. Ilumina. Y en un mercado oligopólico como el de la importación de alimentos en Haití, iluminar ya es disciplinar.

5. No se puede disciplinar lo que no se mide

«La autarquía inflacionaria» planteaba una pregunta: ¿dónde se forma la inflación alimentaria haitiana si ya no viene de fuera? El presente artículo plantea la pregunta que viene inmediatamente después: ¿cómo entender lo que ocurre en esa cadena interna que absorbe el 92 por ciento del ritmo de la inflación sin que nadie pueda identificar con precisión dónde y por obra de quién?

La respuesta que proponen la mayoría de los países en desarrollo es el control directo de los precios. El INESPRE dominicano, las oficinas cerealeras de África Occidental, los subsidios universales documentados por el FMI en más de cien países. La revisión de la literatura muestra que esa respuesta es universal y universalmente no evaluada. Nadie sabe si funciona. Y el hecho de que nadie lo sepa desde hace cincuenta años debería constituir, por sí solo, una señal de alarma.

La alternativa que aquí se propone es a la vez más modesta y más ambiciosa. Más modesta, porque no pretende fijar los precios ni subsidiar al consumidor. Más ambiciosa, porque ataca el problema en su raíz informativa: la opacidad de la cadena de formación de los precios, que permite que los márgenes se constituyan y se mantengan en silencio. Un observatorio de márgenes adscrito al BRH, que documentara públicamente la diferencia entre el precio CIF y el precio minorista, producto por producto, mes a mes, no resolvería la inflación alimentaria haitiana. Pero produciría la base empírica sin la cual ninguna intervención futura puede calibrarse, evaluarse ni defenderse. Y haría visible, por primera vez, lo que «La autarquía inflacionaria» solo pudo cuantificar sin localizar.

No se puede disciplinar lo que no se mide. Y en Haití, nadie mide.

Referencias: Timmer, C. P., «Food Price Policy: The Rationale for Government Intervention», Banco Mundial, 1989. Gouel, C., «Food Price Volatility and Domestic Stabilization Policies in Developing Countries», NBER Working Paper 18934, 2013. Banco Mundial, «Price Controls: Good Intentions, Bad Outcomes», Policy Research Working Paper 9212, 2020. FMI, «Tackling the Global Food Crisis: Impact, Policy Response, and the Role of the IMF», IMF Notes, 2022. Busso, M. y Galiani, S., «The Causal Effect of Competition on Prices and Quality: Evidence from a Field Experiment», American Economic Journal: Applied Economics, 2015. Comisión Europea, Observatorio de la Cadena Agroalimentaria de la UE, puesto en marcha en julio de 2024. Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1746 sobre la transparencia del mercado en la cadena de suministro agroalimentario. FAO, Food Price Monitoring and Analysis (FPMA) y Global Information and Early Warning System (GIEWS). Stiglitz, J., «Information and the Change in the Paradigm in Economics», Nobel Lecture, 2001. North, D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. Surin, R., «La autarquía inflacionaria: por qué el 92 % de la inflación alimentaria haitiana escapa ya a las dinámicas internacionales», Le Nouvelliste, abril de 2026.