Mesurer avant de fixer

Dans un article récent publié dans ces pages sous le titre L’autarcie inflationniste, j’ai tenté de démontrer, données et régressions à l’appui, que quatre-vingt-douze pour cent du rythme mensuel de l’inflation alimentaire haïtienne n’est pas expliqué par les trois canaux externes que la littérature économique considère habituellement comme déterminants : le prix du pétrole, les prix alimentaires mondiaux et le taux de change. L’article proposait, dans sa section consacrée aux leviers d’action, deux exemples étrangers censés illustrer des voies de sortie possibles : le démantèlement du cartel du pain en Afrique du Sud par la Competition Commission entre 2007 et 2010, et l’Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE) de la République dominicaine, créé par la loi 526 de 1969, qui achète directement aux producteurs et revend aux consommateurs en court-circuitant les intermédiaires.

Une discussion avec Carl-Henri Prophète, économiste, a fait émerger une question que l’article n’avait pas vocation à traiter mais qui mérite d’être posée à part entière. La remarque de Prophète était simple et tranchante : ni dans le cas sud-africain, ni dans le cas dominicain, l’effet de ces dispositifs sur les prix de détail payés par les consommateurs n’a fait l’objet d’une évaluation d’impact rigoureuse. La Competition Commission a infligé des amendes de plusieurs centaines de millions de rands aux cartélistes du pain, mais aucune étude publiée n’a mesuré si le prix du pain a effectivement baissé pour le consommateur sud-africain après le démantèlement. L’INESPRE existe et opère depuis cinquante-sept ans, mais aucune évaluation d’impact n’a isolé son effet propre sur les prix alimentaires de détail en République dominicaine. On punit, on stabilise, on fixe. Mais on ne mesure pas.

La remarque m’a conduit à une recherche systématique dans la littérature académique et institutionnelle. Ce que j’y ai trouvé dépasse largement le cas haïtien. Il existe, dans les politiques de prix alimentaires des pays en développement, un angle mort structurel que la profession économique documente depuis quarante ans sans jamais le corriger : le monde entier intervient sur les prix, et le monde entier le fait sans vérifier si les interventions produisent l’effet recherché. C’est cet angle mort, ses causes, ses conséquences et une alternative possible que le présent article explore.

1. Le monde intervient sans mesurer

Le diagnostic n’est pas nouveau. C. Peter Timmer, dans un article fondateur publié par la Banque mondiale en 1989 sous le titre Food Price Policy : The Rationale for Government Intervention, décrivait déjà la situation comme un mélange d’interventions ad hoc destinées à satisfaire simultanément les besoins des agriculteurs en matière d’incitations, les besoins des consommateurs en matière de prix bas, les contraintes budgétaires imposées par les ministres des Finances, et le désir politique puissant de stabilité des prix comme indicateur visible de la sécurité alimentaire. Quarante ans plus tard, le diagnostic tient toujours.

Un working paper de la Banque mondiale publié en 2020 (Policy Research Working Paper 9 212), intitulé avec une franchise inhabituelle Price Controls : Good Intentions, Bad Outcomes, établit que les contrôles de prix sont beaucoup plus répandus dans les pays en développement que dans les économies avancées, et que les preuves disponibles suggèrent que ces contrôles minent souvent la croissance, imposent des charges budgétaires et affaiblissent l’efficacité de la politique monétaire. L’étude couvre plus de cent pays émergents et en développement, et elle documente la quasi-universalité des contrôles de prix sur les produits énergétiques et alimentaires dans ces économies. Ce qui frappe dans ce papier n’est pas la conclusion, qui est attendue. Ce qui frappe, c’est l’absence systématique de mesure d’impact dans les études nationales qu’il recense. Les pays imposent, mais ne vérifient pas.

Christophe Gouel, dans un working paper du National Bureau of Economic Research publié en 2013 (NBER Working Paper 18 934) et consacré à la volatilité des prix alimentaires et aux politiques de stabilisation dans les pays en développement, explique pourquoi cette absence de mesure persiste. Son argument tient en une phrase qui résume quarante ans de politique alimentaire dans les pays pauvres : les gouvernements doivent être vus comme agissant, et l’inaction n’est pas une option. Pressés par l’urgence et sans préparation adéquate, ils recourent à des politiques coûteuses comme les subventions alimentaires universelles ou les restrictions commerciales, et personne ne revient vérifier après coup. Le cycle politique passe à autre chose, le dispositif reste en place par inertie, et la question de l’efficacité n’est plus jamais posée.

Une enquête du FMI publiée en 2022, portant sur 174 pays, confirme cette lecture en montrant une corrélation nette entre le type de mesure adoptée et le niveau de développement du pays : les transferts monétaires ciblés, qui sont évaluables et ajustables, sont typiquement utilisés par les économies avancées, tandis que les pays à faible revenu recourent davantage aux subventions universelles et aux contrôles de prix, instruments qui sont par nature plus difficiles à évaluer et plus susceptibles de produire des distorsions durables.

2. L’exception qui confirme la règle

Au milieu de ce vide évaluatif, une étude se distingue par sa rigueur et par sa proximité géographique avec Haïti. C’est d’ailleurs sur cette étude que reposait, dans L’autarcie inflationniste, ma référence à la République dominicaine. L’évaluation randomisée menée par Mattias Busso et Sebastian Galiani, publiée dans l’American Economic Journal : Applied Economics en 2015, portait sur le Programa Solidaridad, le programme dominicain de transferts monétaires conditionnels. Le gouvernement dominicain, préoccupé par le fait que le nombre limité de détaillants participant au programme permettait à ces détaillants d’augmenter les prix et de capter une partie des ressources destinées aux ménages les plus pauvres, a collaboré avec les chercheurs pour évaluer l’effet d’une expansion du réseau de magasins autorisés. L’expérience, conduite dans 72 districts et portant sur 400 magasins, a produit un résultat net : l’ajout de magasins concurrents au réseau a réduit les prix des produits de base d’environ 2,6 pour cent, sans effet significatif sur la qualité des produits.

Ce résultat est modeste en magnitude, mais considérable en implication. Il établit, par une méthode causale rigoureuse (randomisation), que la concurrence fait effectivement baisser les prix alimentaires de détail dans un pays en développement caribéen. Et il établit, symétriquement, que la restriction du nombre de détaillants permet à ces détaillants de capter une partie des transferts destinés aux plus pauvres. Le mécanisme est exactement celui que l’autarcie inflationniste documente à une autre échelle pour Haïti : quand un petit nombre d’acteurs contrôle la chaîne de distribution alimentaire sans contrainte concurrentielle, les baisses de coûts en amont ne se transmettent pas en aval.

La question que cette étude oblige à poser est la suivante : pourquoi est-elle l’une des rares de son genre dans la région ? L’INESPRE opère depuis 1969, soit plus d’un demi-siècle. La Competition Commission sud-africaine a prononcé des amendes historiques contre le cartel du pain il y a quinze ans. Et dans les deux cas, la vérification élémentaire, celle qui consisterait à mesurer si le consommateur paie effectivement moins cher après l’intervention, n’a pas été faite. Ou du moins, elle n’a pas été publiée de manière à pouvoir être examinée et reproduite par la communauté académique.

3. Observer plutôt que fixer : le paradigme émergent

Il existe une alternative au contrôle direct des prix, et elle commence à se structurer là où les capacités institutionnelles le permettent. En juillet 2024, l’Union européenne a lancé un Observatoire de la chaîne agroalimentaire dont la mission n’est pas de fixer les prix, mais de développer des méthodologies pour évaluer et surveiller la structure des coûts et la distribution des marges et de la valeur ajoutée le long de la chaîne alimentaire. Le point de départ de cette initiative est un constat que tout économiste reconnaîtra : l’information sur les prix existe aux extrémités de la chaîne (producteur et consommateur), mais elle est absente aux étapes intermédiaires, là où se forment les marges. Le règlement européen sur la transparence des marchés, adopté dès 2019, notait explicitement que cette information intermédiaire manquante bénéficierait en particulier aux petits opérateurs qui n’ont pas accès à ces données par des sources privées.

Le paradigme qui se dessine ici est fondamentalement différent du contrôle des prix. Il ne cherche pas à fixer le prix final. Il cherche à rendre visible la formation du prix, maillon par maillon, de l’importation au détail. Son pari est que la transparence, à elle seule, crée une pression concurrentielle et régulatoire qui rend le contrôle direct inutile ou du moins secondaire. Un importateur dont la marge publiée est quatre fois supérieure à celle de son concurrent régional fait face à une pression, celle du regard public et de l’arbitrage institutionnel, que le silence rend impossible.

Ce paradigme a un ancrage théorique solide. Stiglitz et ses travaux sur l’asymétrie d’information établissent que les marchés opaques produisent structurellement des résultats sous-optimaux parce que les acteurs les mieux informés exploitent leur avantage informationnel au détriment des acteurs les moins informés. Douglass North, dans son travail sur les institutions comme réducteurs de coûts de transaction, montre qu’un dispositif institutionnel qui réduit l’opacité du marché réduit simultanément les coûts de transaction pour tous les participants et rapproche le marché de son fonctionnement théorique. Un observatoire des marges est, au sens de North, une institution de réduction des coûts de transaction informationnels. Il ne se substitue pas au marché. Il le rend lisible.

4. Haïti n’a pas besoin d’un INESPRE. Haïti a besoin d’un observatoire

L’autarcie inflationniste a établi que 92 pour cent du rythme mensuel de l’inflation alimentaire haïtienne n’est pas expliqué par les facteurs externes standards. Si ces facteurs ne rendent pas compte du rythme observé, alors il doit être, en grande partie, absorbé quelque part dans la chaîne d’intermédiation domestique. Mais l’article ne pouvait pas aller plus loin, parce que les données nécessaires pour identifier où, exactement, ces marges se forment et qui les capte n’existent tout simplement pas dans le domaine public haïtien. L’observatoire proposé ici est l’instrument qui produirait ces données.

Sa mission serait précise et délimitée : documenter publiquement, produit par produit et mois par mois, l’écart entre le prix CAF à l’importation et le prix de détail au consommateur, en décomposant les postes intermédiaires. Droits de douane. Frais portuaires. Marges de gros. Coûts logistiques intérieurs. Marges de détail. Chaque poste identifié, quantifié, publié. Pas de fixation de prix, pas de subvention, pas de décret. De la mesure, de la publication, de la transparence.

Trois arguments plaident pour cette approche plutôt que pour la création d’un office de stabilisation à la dominicaine. Le premier est empirique : le contrôle direct des prix n’a jamais été évalué de manière rigoureuse dans un contexte comparable, comme la revue de littérature qui précède l’a montré. Le deuxième est institutionnel : la BRH dispose déjà d’une capacité technique substantielle et d’un accès partiel aux données nécessaires, par son pouvoir de supervision bancaire qui lui donne un regard sur les flux financiers des importateurs traités par les banques haïtiennes, et par sa proximité avec les données douanières. Cet accès n’est pas exhaustif, une part du financement de l’importation alimentaire passe par lettres de crédit émises par des correspondants étrangers ou par financements directs hors du système bancaire local, et l’observatoire devra construire des passerelles avec les douanes et avec les contreparties bancaires régionales pour combler ce point aveugle. Mais le socle existant couvre suffisamment de la chaîne pour permettre une cartographie initiale des marges, à étoffer ensuite. Carl-Henri Prophète, qui a dirigé l’unité d’analyse macroéconomique de la BRH puis son département d’analyse économique, sait mieux que quiconque que cette capacité existe et qu’elle n’a jamais été mobilisée à cette fin. Le troisième argument est mécanique : la publication des marges est en elle-même un instrument de discipline. Elle ne force personne à baisser ses prix. Elle rend simplement impossible le maintien silencieux de marges que seule l’opacité protège.

Ce dernier point mérite d’être développé. Dans un marché où l’information circule, un importateur qui achète un sac de riz à 800 gourdes FOB, paie 200 gourdes de droits et de frais, et le revend en gros à 1800 gourdes, laisse visible une marge de 800 gourdes que n’importe quel concurrent potentiel, n’importe quel éditorialiste, n’importe quel parlementaire peut nommer et discuter. Dans un marché où l’information ne circule pas, cette marge est invisible, et elle le restera tant que personne ne produit la donnée. L’observatoire ne fixe rien. Il éclaire. Et dans un marché oligopolistique comme celui de l’importation alimentaire haïtienne, éclairer, c’est déjà discipliner.

5. On ne peut pas discipliner ce qu’on ne mesure pas

L’autarcie inflationniste posait une question : où se forme l’inflation alimentaire haïtienne si elle ne vient plus du dehors ? Le présent article pose la question qui vient immédiatement après : comment comprendre ce qui se passe dans cette chaîne domestique qui absorbe 92 pour cent du rythme d’inflation sans que personne ne puisse identifier précisément où et par qui ?

La réponse que proposent la plupart des pays en développement est le contrôle direct des prix. L’INESPRE dominicain, les offices céréaliers ouest-africains, les subventions universelles documentées par le FMI dans plus de cent pays. La revue de littérature montre que cette réponse est universelle et universellement non évaluée. Personne ne sait si elle fonctionne. Et le fait que personne ne le sache depuis cinquante ans devrait, à lui seul, constituer un signal d’alarme.

L’alternative proposée ici est à la fois plus modeste et plus ambitieuse. Plus modeste, parce qu’elle ne prétend pas fixer les prix ni subventionner le consommateur. Plus ambitieuse, parce qu’elle attaque le problème à sa racine informationnelle : l’opacité de la chaîne de formation des prix qui permet aux marges de se constituer et de se maintenir dans le silence. Un observatoire des marges adossé à la BRH, documentant publiquement l’écart entre prix CAF et prix de détail, produit par produit, mois par mois, ne résoudrait pas l’inflation alimentaire haïtienne. Mais il produirait la base empirique sans laquelle aucune intervention future ne peut être calibrée, évaluée ni défendue. Et il rendrait visible, pour la première fois, ce que l’autarcie inflationniste n’a pu que quantifier sans localiser.

On ne peut pas discipliner ce qu’on ne mesure pas. Et en Haïti, personne ne mesure.

Références : Timmer, C. P., « Food Price Policy : The Rationale for Government Intervention », Banque mondiale, 1989. Gouel, C., « Food Price Volatility and Domestic Stabilization Policies in Developing Countries », NBER Working Paper 18934, 2013. Banque mondiale, « Price Controls : Good Intentions, Bad Outcomes », Policy Research Working Paper 9212, 2020. FMI, « Tackling the Global Food Crisis : Impact, Policy Response, and the Role of the IMF », IMF Notes, 2022. Busso, M. et Galiani, S., « The Causal Effect of Competition on Prices and Quality : Evidence from a Field Experiment », American Economic Journal : Applied Economics, 2015. Commission européenne, Observatoire de la chaîne agroalimentaire de l’UE, lancé juillet 2024. Règlement d’exécution (UE) 2019/1746 sur la transparence des marchés dans la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire. FAO, Food Price Monitoring and Analysis (FPMA) et Global Information and Early Warning System (GIEWS). Stiglitz, J., « Information and the Change in the Paradigm in Economics », Nobel Lecture, 2001. North, D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. Surin, R., « L’autarcie inflationniste : pourquoi 92 % de l’inflation alimentaire haïtienne échappe désormais aux dynamiques internationales », Le Nouvelliste, avril 2026.